Directives de l’OCDE : un remplaçant pour le Kimberley Process ? Tel était le nom, donné à l’origine par les organisateurs, au Panel II de la Seconde Conférence sur le diamant du Zimbabwe, qui s’est tenue à Harare début novembre.[:] Bien que ce nom ait ensuite changé, à la demande de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), cela ne semblait pas très important pour les représentants d’Angola, de Namibie, de RDC ou du Zimbabwe qui étaient présents. Ces dernières années, ces responsables ont suivi avec une certaine inquiétude les activités du groupe appelé Precious Stones Multi-Stakeholder Working Group (PS-MSWG). Son objectif consiste à inscrire des règles spécifiques à la production de diamants et de pierres précieuses dans le Guide OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d’approvisionnement responsables en minerais.
Faire encore mieux
On considère qu’un guide OCDE aussi précis sur les pierres précieuses (diamants compris) permettrait au système de certification du Kimberley Process (KPCS ou KP) d’aborder également le sujet des droits de l’homme. Le KP dépasserait et élargirait ainsi son mandat actuel, celui d’écarter les diamants du conflit de l’industrie. Les éléments moteurs du PS-MSWG – quelques grands joailliers américains et britanniques, Jewelers of America, Global Witness et le gouvernement américain – sont mécontents du manque d’envergure du KP et en veulent « plus ». Ils recherchent un confort d’approvisionnement allant au-delà du KP. Le guide volontaire de l’OCDE sur le devoir de diligence, s’il est adopté pourrait ensuite, explique-t-on, être intégré dans les lois de l’UE ou dans d’autres lois nationales – à la manière de la loi Dodd-Franck aux États-Unis.
Mission impossible ?
À l’OCDE, la plus haute autorité et le meilleur expert sur les directives des minéraux du conflit s’appelle Tyler Gillard. Il est conseiller juridique et chef de projet de cette agence intergouvernementale et conseille les gouvernements, les législateurs et les affineries sur la meilleure façon de se prémunir contre l’or du conflit. Réservant un peu de temps entre plusieurs réunions cruciales à Kinshasa, en République Démocratique du Congo, et à Lima, au Pérou, Tyler Gillard a fait escale à Harare pour participer à un panel de discussion, clairement orienté sur le sujet. Tyler Gillard a littéralement été envoyé en « mission impossible », surtout depuis que Walter Chidhakwa, le ministre des Mines du Zimbabwe, s’est dit fermement opposé au financement du secteur diamantaire par des organisations étrangères « qui considèrent alors qu’elles ont le droit de nous dire ce que nous devons faire, comment nous développer, comment gérer nos affaires africaines. »
Tyler Gillard se trouvait face à un public de près de 1 000 participants, principalement africains, soupçonneux à l’égard de toutes normes, directives, règles, etc. provenant de l’OCDE, plutôt axée sur les pays occidentaux développés. Ajoutons à cela de malheureuses contraintes de temps, qui ont à peine permis de présenter brièvement un sujet compliqué, et on comprend que Tyler Gillard ait pu ressentir une certaine pression. Sans compter qu’il est arrivé au centre de conférences directement depuis l’aéroport, quelques minutes seulement avant le début des discussions. Tyler Gillard partageait la parole avec Levy Rapoo, le PDG de South African Diamonds and Precious Metals Regulator, Kennedy Hamutenya, le commissaire pour les diamants de la République de Namibie, Paul M’Vika, le président angolais du WGAAP du KP (Working Group on Artisanal and Alluvial Production) et Peter Meeus, le président de la bourse diamantaire de Dubaï.
Comparaison des exigences de devoir de diligence du KPCS et de l’OCDE
Tyler Gillard l’a expliqué clairement, le Guide OCDE n’énumère pas les lieux où l’on doit s’abstenir de s’approvisionner en minéraux, mais plutôt comment s’engager efficacement et avec succès dans les zones de conflit, sans effet négatif sur la réputation de son entreprise.
« Notre objectif est en fait de permettre d’investir et d’échanger des minéraux dans les zones de conflit ou à haut risque, en définissant des procédures claires et raisonnables pour l’engagement du secteur privé et en aidant à leur mise en œuvre. Ces procédures sont développées par l’OCDE et des pays africains, des sociétés de toutes les chaînes d’approvisionnement en minéraux et la société civile, et elles leur appartiennent. Elles permettront que l’extraction et l’échange de minéraux dans les zones de conflit ou à haut risque stimulent la croissance, augmentent les recettes de l’État et la prospérité, créent des emplois sains et sûrs et garantissent le développement local », a expliqué Tyler Gillard.
Tyler Gillard a réussi à rassurer l’assistance (ou du moins à la mettre à l’aise) à propos de deux grandes causes d’inquiétude : sa Division d’investissement à l’OCDE n’entamera rien sans la pleine coopération et l’implication des producteurs africains et il n’existe actuellement aucun projet à l’OCDE pour lancer un Guide sur les pierres précieuses (et les diamants). Il a également présenté le point de vue de son organisation sur les questions qui intéressent le PS-MSWG.
De l’inutilité d’un Guide spécifique pour les pierres précieuses et les diamants
En réalité, personne n’a évoqué de crainte quant au Guide OCDE lui-même. Le problème n’est pas de savoir s’il sera accepté. La crainte de la quasi-totalité des intervenants à la conférence était qu’avec une interprétation relativement flexible, certains pays tentent d’imposer leurs vues à d’autres et, par là-même, de créer des barrières commerciales non tarifaires pour certaines parties de l’industrie. Le Kimberley Process représente un précédent terrible pour le Zimbabwe. Quand bien même le pays est totalement conforme avec le KP et membre de sa communauté, ses diamants se voient assortis de remises entre 40 % et 50 % sur le marché libre. Les acteurs les plus en vue de l’industrie se refusent à y travailler en raison des « interprétations » qui entourent le KP (et des régimes de sanctions dans certains pays). Le Guide OCDE sur les diamants pourrait s’intégrer dans la législation, chose que n’avait pas prévue l’organisation. Les craintes sont encore amplifiées par la façon dont les parrains du PS-MSWG font pression pour obtenir une chaîne de contrôle et espèrent que le Guide OCDE aidera dans l’application de cette procédure.
Tyler Gillard est tout sauf naïf. Il connaît parfaitement les divers ordres du jour. Dans la droite ligne des avis exprimés par Angel Gurria, le secrétaire général de l’OCDE, M. Gillard a précisément reconnu « le formidable succès du Kimberley Process dans la lutte contre la production et le commerce des diamants du conflit à travers la certification des gouvernements. »
Tyler Gillard a affirmé que le KP est un mécanisme de certification obligatoire, exigé par la loi, qui offre aux gouvernements et aux parties prenantes un confort inestimable. Il réduit également la nécessité d’engager des initiatives similaires. À l’inverse, a-t-il souligné, le Guide OCDE se base strictement sur le volontariat. En outre, il n’empêche personne (à deux exceptions près, les groupes rebelles et les auteurs d’infractions graves aux droits de l’homme) de faire le commerce des minéraux provenant des zones de conflit : à chacun d’appliquer son devoir de diligence.
Présentant au public le Guide sur le devoir de diligence des minerais du conflit, Tyler Gillard s’est expliqué : « Le Guide se divise en deux parties. La première est d’ordre général : elle concerne les sociétés qui traitent avec des minerais. La seconde fait référence à quelques minerais spécifiques. Ce que les professionnels du diamant doivent comprendre, c’est que la première partie apporte des directives pratiques pour les sociétés, qui peuvent être appliquées à n’importe quelle chaîne d’approvisionnement, y compris celle des diamants et autres pierres précieuses, et ce même en l’absence d’un supplément spécifique. »
Évoquant le monde des affaires en général, Tyler Gillard a parlé des Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales, dans leur version mise à jour, et des Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme des Nations Unies. Il a affirmé que la société a « fixé de nouvelles attentes pour les sociétés en matière de devoir de diligence, afin d’éviter ou d’atténuer les risques de dommages qui peuvent être liés à leur chaîne d’approvisionnement. Les pratiques de devoir de diligence induites par le secteur peuvent et doivent compléter – et non saper – les efforts des gouvernements pour réguler leur industrie, en conformité avec les engagements internationaux, comme le système de certification du Kimberley Process. »
Toucher les acteurs africains
Tyler Gillard est bien conscient du « bruit » que fait le PS-MSWG dans l’industrie, notamment lorsque l’on sait les noms prestigieux de quelques détaillants participants (et les fortes pressions qu’ils imposent), à savoir la De Beers et Rio Tinto. L’un des membres du panel a insisté sur le manque de représentativité du PS-MSWG. Tyler Gillard a expliqué qu’à un instant T, il pourrait y avoir, dans le monde, quelque 500 groupes différents, constitués de multiples intervenants, qui étudient certains aspects du Guide OCDE.
« Notre mission est d’aider ces groupes, de les informer afin qu’ils comprennent mieux ce qu’est le Guide. Mais c’est tout. Il peut arriver que le gouvernement de l’un de ces groupes nous suggère de réviser le Guide – auquel cas la suggestion est présentée à un forum qui entame une consultation mondiale des parties prenantes, afin d’évaluer si l’idée est fondée et s’il est nécessaire d’établir des directives séparées. Généralement, les gouvernements n’avancent pas de proposition s’ils ne pensent pas qu’elle emportera un large soutien mondial. »
Tyler Gillard sait qu’en début d’année, le PS-MSWG était sur le point de lui présenter un rapport (une étude) qu’il avait commandé. Il sait qu’il a été reporté. Il n’en a plus entendu parler et il n’a jamais vu la version préliminaire. Tyler Gillard a affirmé que si un gouvernement remettait formellement un tel rapport, et qu’il était décidé d’envisager une directive (ce qui n’est pas le cas), « l’OCDE chercherait instamment à impliquer tous les intervenants concernés, y compris les pays africains, dans les décisions et le suivi des étapes ultérieures. » Ces mots font écho aux sentiments qu’Angel Gurria, le secrétaire général de l’OCDE, a exprimés dans une lettre adressée en juin 2014 au ministre des Ressources minérales d’Afrique du Sud.
En soi, le PS-MSWG n’a absolument rien à voir avec l’OCDE. Sa composition ne regarde pas l’organisation internationale. Tyler Gillard entend bien faire comprendre une chose : lui et son organisation ne collaborent pas étroitement avec les pays africains. Il a rappelé l’une de ses expériences réussies à l’OCDE en coopération avec tous les intervenants, y compris les gouvernements africains, pour développer et mettre en œuvre un Supplément sur l’étain, le tantale et le tungstène, ainsi que sur l’or. L’initiative pourrait être utile pour promouvoir les chaînes d’approvisionnement responsables pour les pierres précieuses. M. Gillard a également évoqué de nombreux exemples illustrant l’ampleur de cette coopération, en citant plusieurs chiffres et des initiatives régionales [à l’aide d’acronymes que j’ai depuis oubliés].
Des partenariats entre les grands noms de l’industrie
« Plusieurs initiatives de l’industrie ont aujourd’hui été développées pour mettre en pratique le Guide OCDE sur le devoir de diligence : les programmes du World Gold Council, de la London Bullion Market Association, du Dubai Multi-Commodities Centre, la Conflict-Free Sourcing Initiative et le Conflict-Free Smelter Program, l’ITRI Supply Chain Initiative (iTSCi, pour l’étain, le tantale et le tungstène), le Responsible Jewellery Council, et bien d’autres. Les régions de consommation, comme les États-Unis et l’Union européenne, ont intégré le Guide dans leurs cadres juridiques (pour les États-Unis) et dans des projets de réglementation sur les chaînes d’approvisionnement responsables en minerais (en Europe) », a expliqué Tyler Gillard.
Il n’est pas nécessaire de disposer de guides sectoriels spécifiques pour mettre en œuvre les règles de l’OCDE. Bien entendu, les participants à la conférence sur le diamant du Zimbabwe et l’industrie dans son ensemble étaient intéressés – de la façon la plus volontaire qui soit – par l’histoire qui se cachait derrière le PS-MSWG. Bien que M. Gillard ait, à l’évidence, été plus intéressé par l’évocation de l’initiative globale de l’OCDE, il a fait la réponse suivante :
« L’OCDE ne dispose pas de programme de travail spécifique sur les pierres précieuses et n’a pas organisé de réunion sur le sujet. Certaines assemblées du Precious Stones Multi-Stakeholder Working Group (PS-MSWG) dans notre centre de conférences, en marge de notre 5ème forum ICGLR-OCDE-NU (avril 2013), puis de notre 7ème forum (mai 2014), ont suscité une certaine confusion. Le PS-MSWG n’est pas une initiative de l’OCDE. C’est une coalition non exclusive de sociétés, d’associations, d’ONG et de gouvernements ayant un intérêt commun pour le devoir de diligence en matière de sources et de chaînes d’approvisionnement responsables pour les pierres précieuses. »
Le rôle du Guide OCDE sur le devoir de diligence
Tyler Gillard a poursuivi : « L’OCDE reconnaît le formidable succès du Kimberley Process dans la lutte contre la production et le commerce des diamants du conflit, grâce à la certification gouvernementale. Parallèlement, des instruments plus larges, comme les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales, dans leur version mise à jour, et les Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme des Nations Unies ont fixé de nouvelles attentes pour les sociétés en matière de devoir de diligence, afin d’éviter ou d’atténuer les risques de dommages qui peuvent être liés à leur chaîne d’approvisionnement. Les pratiques de devoir de diligence, induites par le secteur, doivent compléter – et non saper – les efforts des gouvernements pour réguler leur industrie, en conformité avec les engagements internationaux, comme le système de certification du Kimberley Process pour les diamants. »
« Le rôle possible du Guide OCDE sur le devoir de diligence pour promouvoir un approvisionnement responsable des pierres précieuses, diamants compris, a donné lieu à de nombreuses discussions et a été source de confusion. Ce Guide offre un axe pratique aux sociétés. Il peut déjà s’appliquer à n’importe quelle chaîne d’approvisionnement de minéraux, dont les diamants, mais aussi à d’autres pierres précieuses, même s’il n’existe pas de recommandation particulière pour les diamants », a-t-il ajouté.
Pierres précieuses et diamants absents de l’ordre du jour de l’OCDE
Pour que les choses soient bien claires et pour apaiser les craintes que les acteurs se retrouvent mis devant le fait accompli, Tyler Gillard l’a rappelé une fois de plus : « Nous n’avons pour l’instant aucun projet pour lancer un tel programme de travail sur les pierres précieuses ou les diamants. » Rappelant que son rôle était celui de formateur et de conseiller, il a ajouté : « Bien entendu, nous restons à votre disposition pour répondre à vos questions ou fournir des informations à l’industrie ou aux structures qui souhaiteraient mettre en place le Guide OCDE [actuel] dans les chaînes d’approvisionnement de pierres précieuses. C’est possible, car le Guide est déjà applicable à toute chaîne d’approvisionnement en minerais. »
Lorsque Tyler Gillard a commencé à s’exprimer, les ministres et autres dignitaires présents – y compris des membres du panel – pensaient clairement que la discussion deviendrait « houleuse ». Ça n’a pas été le cas. Tyler Gillard a conquis les cœurs et les esprits grâce à son professionnalisme. Il savait qu’expliquer les objectifs du Guide OCDE ne lui vaudrait que des amis. Il est issu de la « Division investissement », la branche pro-entreprises de l’OCDE, qui vise à améliorer l’accès de l’Afrique aux marchés.
Parfaitement conscient de la représentativité limitée du PS-MSWG, Tyler Gillard a conclu par ces mots : « L’OCDE cherchera à impliquer tous les intervenants concernés, y compris les pays africains, dans les décisions et le suivi des étapes ultérieures pour les pierres précieuses en particulier, ainsi que nous l’avons fait avec succès pour d’autres minerais. »
Or, actuellement, rien de tel n’est prévu à l’ordre du jour actuel ou futur de l’OCDE.
Principaux arguments de Tyler Gillard relatifs au Guide OCDE
Le Guide OCDE est divisé en deux parties : l’une est générale et l’autre plus spécifique aux industries (étain, tantale et tungstène d’une part et or d’autre part).
Il n’existe aucune directive spécifique sur les pierres précieuses ni aucun projet actuel pour y travailler.
S’il était décidé de travailler sur un guide spécifique pour les pierres précieuses, cela passerait par un processus consultatif impliquant tous les intervenants, et ce avant toute mise en place.
Le Guide aide également les gouvernements producteurs à appliquer des procédures plus transparentes, à améliorer le recouvrement des recettes, etc.
Le Guide n’interdit pas de s’approvisionner dans les zones de conflit, il garantit seulement que l’opération se fasse auprès de sources responsables. Il est également possible que des sources de régions sans conflit ne soient pas responsables.
À propos du devoir de diligence
Le Guide exige que les sociétés appliquent un « devoir de diligence ».
Cette procédure peut être comparée à un processus amélioré du type « Know Your Client » (« Connaissez vos clients »), qui consiste à se renseigner sur la notoriété de ses clients.
Le Guide n’exige pas de « chaîne de contrôle » ou d’identification de la source.
Les sociétés doivent s’assurer que leurs fournisseurs appliquent eux aussi des procédures adéquates pour garantir que leur propre approvisionnement est responsable.
Toutes les sociétés n’ont pas besoin d’audits spécifiques. Les audits doivent être réalisés à des points névralgiques (par exemple, pour l’or, l’audit doit se faire au niveau des affineurs).
Les sociétés doivent prouver qu’elles appliquent une procédure et qu’elles la suivent correctement.
Le Guide admet la possibilité de défaillances. L’objectif est davantage de s’assurer que la procédure est en place et qu’elle est suivie.
Si elles découvrent une défaillance, les sociétés doivent pouvoir prouver les mesures entreprises pour atténuer les problèmes, conformément à la procédure.
Le Guide est destiné aux sociétés. Son application n’est pas obligatoire pour les gouvernements.
Pas de sanctions, pas d’embargos
« Nous recommandons que les acteurs de l’industrie s’engagent et collaborent de façon constructive. Cela aura un effet graduel et positif sur les décisions et les pratiques d’approvisionnement des fournisseurs. Le devoir de diligence appliqué aux chaînes d’approvisionnement des minéraux peut mener à un approvisionnement responsable dans des zones à haut risque et touchées par le conflit, tout en éliminant les aspects néfastes du commerce et en assurant simultanément la promotion de développements positifs sur le terrain. Si vous lisez le Guide OCDE sur le devoir de diligence, vous verrez que l’introduction souligne la nécessité d’éviter les embargos automatiques, qui excluraient des producteurs responsables des chaînes d’approvisionnement mondiales. Le Guide OCDE rappelle donc que les sociétés doivent adopter une approche progressive et ne pas exiger la perfection dans leurs rapports avec leurs fournisseurs », a lancé Tyler Gillard aux délégués de la conférence sur le diamant du Zimbabwe.
